走中国特色住房保障道路
王保安
随着我国工业化、城镇化的快速推进，与住房相关的各种矛盾和问题日益凸显，住房问题成为标志性的重大民生问题。解决住房问题，迫切需要推进住房理论研究的不断深化、住房制度设计的持续改进、住房保障路径的开拓创新。
国际视域中的住房保障问题
住房问题是世界性难题。在一些发展中国家，住房矛盾突出表现为触目惊心的城市“贫民窟”等城市病。联合国人居署报告显示，2010年世界贫民窟人口达8.276亿人，约占全球城市人口的1/4。在发达国家，对住房保障制度的探索已有上百年历史。1919年，英国颁布了《住房和城镇规划法》，规定居民住房问题为公共事务，政府对此履行义务。1937年，美国第一部住房法案《瓦格纳住房法》出台，之后其住房制度经历了政府建设公共住房、政府补贴住房建设、实行房租补贴等发展阶段。但发达国家遇到了另外的住房难题，由住房体制缺陷、过度投机等引发危机的案例屡见不鲜。比如，2007年美国爆发的次贷危机，直接引发了蔓延至今的国际金融危机。
总结世界各国住房保障的经验教训，可以得出以下结论：第一，住房保障制度设计不断完善，一般经历了以“补砖头”的实物保障为主逐步转为以“补人头”的房租补贴为主的过程。第二，政府对住房市场的干预要适时适度，应在发挥市场机制作用的基础上构建灵活的住房保障机制：一手以税收工具为主调控房地产市场；一手以补贴工具为主解决穷人“居者有其屋”的问题。第三，住房需求具有多样性，公民居住权的保障方式要多元化，保障水平要有层次性。第四，应提早预防形成“贫民窟”，否则就会给经济社会发展带来巨大危害，治理的难度更大、成本更高。
我国住房保障制度的探索历程
新中国成立后，住房保障制度的探索历程大体可以划分为四个阶段。
实物分配阶段。从1949年新中国成立到1998年，我国实行的是福利分房制度，职工住房由国家和单位负责建设分配。这一保障模式否定了住房的商品属性，加之“高积累、低消费”及“先生产、后生活”思想的影响，房地产业发展和住房保障体系建设严重滞后。1977年，全国城市人均居住面积仅3.6平方米。虽然上世纪90年代初启动了城市住房制度改革试点，但没有从根本上打破住房实物分配体制，住房供给短缺问题突出。
市场化改革探索阶段。以1998年7月《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》为标志，我国住房分配货币化、房地产市场化改革正式启动。改革调动了市场主体投资建设商品房的积极性，培育了房地产市场，增强了住房供给能力，城镇居民人均住房面积从1998年的18.7平方米提高到2006年的27.1平方米。但这一阶段住房保障制度建设跟进不够，政府的住房保障职能没有充分发挥。
全面构建住房保障制度体系阶段。2007年，国务院明确将保障性住房纳入政府公共服务职责范围，要求加快建立健全以廉租房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系，保障性住房建设进入一个新的发展阶段。
保障房建设跨越式发展阶段。“十二五”规划提出新建3600万套保障房，目标是覆盖约20%的城镇居民家庭，覆盖范围之广、投入力度之大、建设速度之快前所未有。2012年国家财政用于保障性住房的资金达到3800多亿元，比2007年增长近38倍。目前，我国初步建立起包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房、各类棚户区改造以及农村危房改造、游牧民定居工程的7大类、11个品种的保障性住房体系。
住房保障中国模式的特点和成效
我国对住房保障制度的探索和创新，抓住了几个关键环节。
重点解决城乡低收入群体住房问题，保障其基本住房需求。在城镇重点发展廉租住房和公共租赁住房，解决中等偏下收入群体的住房困难；在农村重点推进危房改造，并向低保困难户倾斜。
大力推进“棚户区”改造，防止出现“贫民窟”。2005年，辽宁省率先大规模推进煤矿棚户区连片改造。2010年，全国开始推进城市棚户区改造、国有工矿棚户区改造以及林区、垦区、煤区棚户区改造。目前，已有1200万户、4000多万棚户区居民的住房条件得到彻底改善。
着力解决农民工的住房问题。2007年，国务院将农民工住房纳入住房保障范围，明确要求多渠道改善农民工居住条件。2011年，又明确将有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入公共租赁住房供应范围，加快解决农民工在城市的居住问题。
住房制度设计兼顾政府保障与市场发育。在住房市场化改革的基础上构建保障房政策体系，充分体现了住房的多重属性。此次国际金融危机爆发以来，我国大规模推进保障性住房建设，为扩大内需、实现经济企稳回升做出了贡献。
我国住房制度及保障体系快速构建，取得了举世瞩目的成就。一是城乡居民居住条件迅速改善。2012年城镇居民人均住房建筑面积达到32.9平方米。二是住房供需矛盾得到缓解。保障性住房建设的加速，增加了住房供给，改善了市场预期，在一定程度上遏制了投资、投机行为。三是保障房建设大规模推进，拉动了投资和消费，有利于我国经济可持续发展。
继续推进住房保障制度建设
当前，我国住房保障制度建设依然面临严峻形势，存在一些亟待解决的问题。首先，住房购买消费与租赁消费的比例严重失调。住房自有率美国为60%，德国为40%，我国则高达85%，而且购房者呈年轻化态势。以住房购买消费为主，不仅助长房价畸高，而且影响保障房体系良性发展。其次，住房保障方式相对单一，主要以实物建房为主。第三，住房保障品种较多，目前共有7大类、11个品种。第四，住房保障法律体系不健全，住房保障运行体制亟待完善。当前尤其应加快构建公平分配、有效运营、有序退出等制度。
党的十八大报告明确提出，“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”。完善住房保障制度，应注重以下几个方面：
进一步加强住房保障制度的顶层设计。进一步明确政府与市场的边界，科学界定政府住房保障范围；统筹城乡规划，对保障性住房建设出台适当的倾斜和优惠政策，确保建设用地需要；借鉴国际经验，探索建立住房合作社等多渠道、多形式住房供应模式，在开发环节引入竞争机制，打破只能从开发商手中购房的格局，实现商品住房与保障住房良性互动、健康发展。
进一步完善住房保障政策体系。目前我国保障房品类繁多，长此以往，会增加操作成本，也会损害政策效率。应以公共租赁住房为主逐步简化保障房品种，将带有产权的经济适用房和限价商品房逐步推向市场，厘清居住权与产权、投资权的关系；将廉租房与公共租赁住房并轨管理，统一为公共租赁住房，对不同收入水平的保障对象实行差异租金。
积极推进保障房供应及管理的多元化。因地制宜实施住房保障，对一线城市应采取配建等方式，增强实物住房保障能力，以“补砖头”为主；对二、三线城市，由于住房供应较充足，应以“补人头”为主。政府通过注入资本金、投资补助、贷款贴息、鼓励企业发行债券等措施，引导更多社会力量参与保障房的投资建设和运营管理。最终形成“市场建房、政府补贴、居民租房、社会管理”的住房保障模式。
加快住房保障法制化建设步伐。将住房保障纳入法制化管理轨道，为住房保障长期稳定健康发展提供法律保障。
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